La historia de la planeación urbana de Bogotá ha
pasado por diferentes momentos, pero es a partir de la década del 50 que podría
pensarse que se da inicio a un pensamiento más urbano de la ciudad, ya que ésta
fue concebida anteriormente como ³una aldea en expansión² según algunas
referencias históricas a cerca del crecimiento de la ciudad. Proyectos y planes urbanos como, el
Plan piloto (1950) planteado por Le Corbusier, seguido por el plan regulador de
Wiener y Sert (1953) se convierten en las primeras aproximaciones que daban
cuenta de lo que estaba sucediendo con Bogotá y de lo que sucedería dentro de
las próximas 5 décadas. En la década el 60 la ciudad es pensada en dos
perspectivas: Por un lado el desarrollo económico el cual estaría sustentado en el empleo y la producción
agrícola (modernización de la agricultura) y por otro lado en el empleo y la
producción urbana (Modernización de las ciudades) enfoque desarrollado en gran
medida por Lauchin Currie. Sin embargo y a pesar de la realidad del país, la
directriz tomada se enfocó hacia
la modernización de la agricultura (desarrollada a través de la Reforma
agraria y políticas sobre el campo) dejando de lado los procesos de
urbanización y migración de la población campesina hacia las ciudades; Es
importante aclarar que es en este momento, cuando las principales ciudades del
país comienzan a tener un proceso de urbanización acelerado como se evidencia
en las siguientes cifras:
La ciudad soporta un crecimiento entre 1960 y 1990
de 4¹304.735 Hb. En 1950 tiene
620.340 Hb, en 1960 tiene 1¹305.857, en 1970 tiene 2¹512.300, en 1980 tiene 4¹214.382 y en el 2000 6¹437.842. (Fuente:
Estadísticas históricas Santa Fe de Bogotá 1950-1999 DAPD- Dinámica Urbana).
Es así como la fuerza que había tomado la planeación
urbana en las décadas de los 40 y 50(s), se desvanece ante la premisa de dar
continuidad a la idea de un país rural, cuyo futuro y desarrollo económico se
soportaría en el campo. En las siguientes décadas es decir entre las décadas de
los 60 y 90(s), la planeación urbana y las ciudades mismas desaparecen y dejan
de ser tenidas en cuenta como posibilidad de desarrollo, hasta recientes
planteamientos y el desarrollo de la Ley de Reforma urbana (Ley 9 de 1990), y posteriormente la
Ley 388 de 1997 que introducen de nuevo la importancia de las ciudades en el
marco del desarrollo del país.
El texto anterior trata de introducir de manera rápida
los procesos e ideas de ciudad que antecedieron a las décadas de finales de los
70 como marco y contexto de las casi tres décadas de ausencia de planeamiento
urbano en la ciudad de Bogotá, (1970-2000, período en que se desarrollará
principalmente el presente texto) hasta año 2000 (cuando es adoptado el actual
Plan de Ordenamiento para Bogotá a
través del Decreto 619 del 2000).
El crecimiento y desarrollo de la ciudad de Bogotá entre los años de
1979 y 2000 estuvo direccionada a
través de códigos normativos, los cuales condicionaron las acciones de la
planeación urbana, y enfocaron sus esfuerzos a la reactivación de la industria
de la construcción y a la densificación de la ciudad, bajo el supuesto, que la
ciudad continuaría con los mismos ritmos de crecimiento, situación que no fue
así.
Fueron
los Acuerdos 7 del 79 y 6 del 90 los que condujeron el crecimiento y
ordenamiento del territorio, en las décadas de los 80 y 90¹s los cuales
utilizaron como mecanismos de desarrollo, instrumentos de ordenamiento y
administración del espacio urbano como fueron: Los tratamientos y las áreas de
actividad. Los primeros eran el resultado del cruce de información física con
la económica, determinando así las actuaciones privadas y públicas; y las
segundas eran zonas de carácter homogéneo, condicionadas tanto por su
localización en la ciudad, como por su autonomía funcional. (Ref: Del Urbanismo a la
Planeación en Bogotá. Rodrigo Cortés 1995). El efecto de la aplicación de éstos mecanismos, fue la subordinación de
las decisiones urbanísticas y arquitectónicas frente al mercado inmobiliario el
cual se encargó de producir y volver rentable el espacio urbano demandado,
mediante el cambio de los usos del suelo y el incremento en los niveles de
densificación, con lo cual legitimó las condiciones impuestas desde la
introducción del UPAC. (El cual presentó la propuesta de densificar la ciudad,
sobre áreas útiles (Lotes), con un modelo de ocupación para las nuevas áreas
residenciales, el cual configuraba una ciudad compacta de 5 pisos y con usos
múltiples.)
El
acuerdo 6 del 90 basó su enfoque en la producción de una normativa de carácter
jurídico, que transformó el sentido inicial de las ³áreas de actividad y
tratamientos² dado por el Acuerdo 7/79 y adicionalmente adoptó como
instrumentos del planeamiento físico, los niveles de zonificación, cuya
aplicación simultánea con los tratamientos produjo una actuación y lectura
fragmentada del territorio, ya que el concepto de zonificación planteaba la
caracterización de la ciudad a partir de la identificación de áreas homogéneas,
con relación a un diagnóstico de
usos y actividades específicas, y no bajo la idea de consolidar hacia el futuro
áreas de funcionamiento homogéneo, lo cual generó que la dinámica de la ciudad tomara otro rumbo y estableciera
otra estructura de funcionamiento,
que se caracterizó por absorber los continuos cambios de actividades y
los usos del suelo, que estuvieron fuertemente presionados por el mercado inmobiliario.
Los
tres niveles de zonificación constituyeron las jerarquías con relación a la
estructura urbana, siendo así el espacio público el primer nivel de
zonificación, las actividades del territorio (según su carácter, urbano,
suburbano y rural) el segundo nivel y las áreas de actividad el tercero. En
relación con lo anterior se podría decir que fue un aporte muy importante el
plantear el espacio público como estructurador de ciudad, pero es también
importante tener en cuenta que en el mismo escenario y bajo la presión del
mercado inmobiliario se planteó la ³necesidad² de volver rentable el suelo y de
reactivar la construcción vivienda,
acción dejada en manos de los promotores privados, quienes obviamente, no
tuvieron en cuenta el espacio público, ni áreas libres para la dotación de
equipamientos, con lo cual
demuestra la falta de correspondencia y control en la puesta en práctica de los
planteamientos urbanos desde la institución, frente a las acciones reales de
los promotores privados y la dinámica misma de la ciudad.
Una
buena evidencia de la contradicción realizada entre las decisiones planteadas
frente a las tomadas, para entender el estado de la ciudad actual, es la puesta
en marcha durante el Acuerdo 7/79, de los decretos 1025 del 87 y 067 del 88,
los cuales establecieron la oferta al mercado más de 60000 lotes por
desarrollar (como insumo para la reactivación de la construcción), sin ningún
tipo de condiciones para sus propietarios, y de la transformación de aproximadamente el 40% de áreas
residenciales de la ciudad que tenían como tratamiento la conservación
ambiental y pasaron a rehabilitación, generando cambios de patrón e incremento
en los usos comerciales y de servicios. (Ref: Del
Urbanismo a la Planeación en Bogotá. Rodrigo Cortés 1995).
Un factor
adicional que fue determinante en la ciudad desarrollada durante el período en
desarrollo fue los cambios de valor que sufrió el suelo de Bogotá. La
evolución de los valores del suelo
(valorización-desvalorización) y su comportamiento podría decirse que
tendieron a cumplir con los ciclos de auge y crisis de la economía nacional y
de la industria de la construcción. La mayor especulación de suelo se presentó
tanto en las zonas destinadas a desarrollarse durante el acuerdo 7 que se
localizaban en la periferia de la ciudad como en las áreas intersticiales de
las zonas centrales que promovieron la valorización y transformación (con énfasis
en los procesos de densificación) de su entorno inmediato. Igualmente en las
áreas suburbanas se presentó una fuerte presión generada por la ampliación de
los perímetros urbanos y de servicios con lo cual se incrementó la demanda de
tierra para la construcción de vivienda y localización de usos metropolitanos.
La
importancia del dominio del tema radica en la necesidad de identificar los factores que
intervienen en los precios del suelo y para poder disponer de los mecanismos
adecuados para evitar las continuas especulaciones del suelo (tanto urbano como
suburbano). En cuanto al suelo
urbano la especulación es presentada principalmente por la demanda del suelo
en áreas que han sido
afectadas por la ejecución de obras que rehabilitan y mejoran las condiciones
del lugar, generando cambios sustanciales en la estructura de funcionamiento,
(usos, movilidad, densidad de población que acude al lugar,etc, y el áreas
intersticiales por desarrollar que promueven la valorización de sus áreas
contiguas, situación que potencia el cambio de edificaciones y el incremento en
sus densidades. En cuanto al suelo suburbano, la presión ejercida se presenta
generalmente por la ampliación de los perímetros urbanos y de servicios con lo
cual se incrementa la continua demanda de tierra para la construcción de
vivienda.
Por su
parte, las disposiciones tomadas en el Acuerdo 6/90, generaron grandes áreas de suelo a desarrollar en la
periferia, además de asignar nuevas áreas de actividad y tratamientos a
aproximadamente el 40% de la ciudad construida (las áreas con tratamiento
residencial general pasaron a tener la opción de desarrollo de usos múltiples
con tratamientos de actualización), con lo cual se flexibilizó y desreguló los usos y actuaciones en el suelo
urbano, situación que fue aprovechada durante el elevado crecimiento de la
industria de la construcción entre 1993-1997.
Es así como las
consecuencias generadas por dejar en manos el desarrollo de una ciudad a
partir de códigos normativos, se traduce en un exceso,
rigidez y complejidad en la Planificación, dada el afán por controlar y
detallar aspectos arquitectónicos, que no corresponden a la escala de la misma,
lo cual genera la necesidad de simplificar el concepto de planificación física,
el cual debe enfocarse a la posible utilización del suelo y la coordinación de
los equipamientos de la infraestructura. Al mismo tiempo se genera un clima a
favor de la desregulación total y al olvido de la planificación a escala
urbana, situación que pone en jaque especialmente al problema de la vivienda
para población de ingresos bajos, dado los procesos irreversibles de
urbanización de las ciudades.